主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
    根据市人大常委会工作安排，法工委起草了《濮阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法（修订草案）》（以下简称备案审查办法），经3月8日第23次主任会议研究，现提交常委会审议，并作如下说明：
    一、《备案审查办法》修订的必要性
    加强对规范性文件的备案审查，是维护国家法制统一和尊严、实施依法治国基本方略的重要方面。对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予县级以上人大常委会的一项重要职权，是人大常委会开展法律监督的重要内容。2000年8月18日，市四届人大常委会第十三次会议通过了《濮阳市人大常委会关于规范性文件备案审查暂行办法》，对规范性文件备案审查工作的承办部门、审查对象、审查程序等进行了简要规定。但是，随着依法治国进程的发展，党的十八届三中、四中全会对规范性文件备案审查工作提出了更高的要求。三中全会《决定》明确提出，要“完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”；“完善规范性文件合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。四中全会《决定》要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。为此，2015年3月15日，十二届全国人大第三次会议对《立法法》进行了修改，对规范性文件备案审查作出了新的规定，确立了主动审查、审查反馈和向社会公开制度等。2015年9月26日，省十二届人大常委会第十六次会议也对《河南省实施〈监督法〉办法》第六章“规范性文件备案审查”进行了大幅修改、补充和完善。与新形势、新任务、新要求相比，2000年市四届人大常委会第十三次会议通过的《濮阳市人大常委会关于规范性文件备案审查暂行办法》已非常滞后，有的规定甚至与上位法相冲突。同时，2015年10月21日，市七届人大常委会第十四次会议决定，将原法制工作委员会更名为内务司法工作委员会，设立新的法制工作委员会，将市人大调研室所属的备案审查科划入法制工作委员会，专门负责备案审查工作，承办部门也发生了变化。面对新形势、新任务、新要求，有必要制定新的备案审查办法。
    按照徐兰峰主任、邹东波副主任安排部署，前一段时间，法工委紧锣密鼓、加班加点，认真学习《立法法》、《监督法》、新修订的《河南省实施〈监督法〉办法》以及《省人大法工委规范性文件备案审查程序规则》等有关法律法规和制度，努力吃透上级精神，并广泛学习借鉴北京、上海、广州等地先进经验，制定了本次会议提请审议的《备案审查办法（修订草案）》。
    二、《备案审查办法》的主要内容
    （一）关于备案审查的范围与原则。四中全会《决定》要求，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。随着我市获得地方立法权，市政府相应获得了规章制定权。因此，有必要将市政府规章纳入备案审查范围。办法第二条规定，规范性文件备案审查的范围包括：市政府制定的规章，市政府发布的决定、命令以及其他规范性文件，市中级人民法院、市人民检察院制定的规范性文件，各县（区）人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定。第三条规定，规范性文件备案审查坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。
    （二）关于备案审查的承办部门。根据市人大常委会工作机构调整情况和法制工作委员会工作职责，法制工作委员会专门负责地方立法、备案审查等工作。办法第四条规定，市人大常委会法制工作委员会负责规范性文件的接收、登记、审查、分送、协调督办和存档等工作。
    （三）关于备案审查的标准。办法第八条规定，市人大常委会法制工作委员会对报送备案的规范性文件，主要审查是否存在下列情形：1、超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；2、同宪法、法律、法规相抵触的；3、同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触的；4、违背法定程序的；5、有其他不适当情形的。
    （四）关于备案审查的方式。规范性文件备案审查程序完善与否，直接影响着备案审查工作的质量和效果。为了增强备案审查工作的透明度，回应社会关切，充分发挥常委会组成人员、人大代表的作用，充分发挥市人大各专门委员会、市人大常委会各工作机构、办事机构和政府职能部门的工作优势，充分发挥专家学者的专业优势，广泛听取意见，汇集民意、集中民智，办法第十条规定，市人大常委会法制工作委员会审查规范性文件，可以根据情况，采取下列方式进行：（1）规范性文件含义不清的， 要求制定机关予以解释、说明；（2）规范性文件规定的制度、措施依据不清楚的， 要求制定机关提供相关依据；（3）涉及市人民代表大会有关专门委员会、市人民代表大会常务委员会有关工作机构、办事机构职责权限的，送市人民代表大会有关专门委员会、市人大常委会有关工作机构、办事机构进行审查；（4）涉及其他部门职责权限的，向有关部门发出协助审查函要求其协助审查；（5）情况复杂或者有重大社会影响的，可以邀请市人大常委会组成人员或者人大代表参加规范性文件审查的调查研究论证工作，也可以邀请专家进行论证，或者举行听证会，听取有关部门、专家和社会各界的意见和建议。
    （五）关于审查要求和审查建议。为了回应社会关切，增加备案审查工作的透明度，办法规定了有关国家机关提出审查要求和其他国家机关、社会团体、企业事业组织提出审查建议的权利。办法第十七条规定，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、各县（区）人大常委会认为规范性文件有本办法第八条规定的情形之一的，可以向市人大常委会书面提出进行审查的要求。其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件有本办法第八条规定的情形之一的，可以向市人大常委会书面提出进行审查的建议。
    （六）关于主动审查制度。根据《立法法》关于“主动审查制度”的精神和要求，借鉴广州市人大常委会成功经验，在没有国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议的情况下，市人大常委会有权主动履行法律监督职责，对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，确认其是否存在不适当的情形。办法第十九条规定，报送备案的规范性文件属于下列情形之一的，市人大常委会法制工作委员会也可以进行主动审查：（1）涉及改革发展稳定大局的；（2）涉及人民群众切身利益，社会普遍关注的；（3）涉及限制或者剥夺公民、法人、其他组织的权利或者增加公民、法人、其他组织义务的；（4）在制定过程中存在较大争议，人民群众、专家学者或者新闻媒体高度关注的；（5）其他需要进行主动审查的规范性文件。
    （七）关于对其他国家机关和组织制定的规范性文件审查制度。根据规范性文件备案审查有件必备、有备必审、有错必纠的原则，对市政府、市中级人民法院、市人民检察院、各县（区）人大常委会以外的国家机关和具有社会管理职能的组织制定的规范性文件，如果有违反上位法情形的，市人大常委会有权进行审查。办法第二十条规定，在本行政区域内，其他国家机关以及具有社会管理职能的组织制定的规范性文件，如果有本办法第八条规定情形之一的，市人大常委会均可以依照本办法规定进行审查，可以责成或者建议有撤销权的机关予以撤销。
    （八）关于完善备案审查的监督机制问题。规范性文件备案审查是人大常委会对“一府两院”和下一级人大及其常委会进行外部监督的重要抓手。实践中，规范性文件制定机关出于这样或那样的原因，不报、漏报、不按规定报的现象时有发生，影响了备案审查制度作用的发挥。为此，《办法》第二十一条规定，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、各县（区）人大常委会应当在每年3月31日前，将其上一年度制定、修改、废止的规范性文件目录报送市人大常委会法制工作委员会备查。市人大常委会法制工作委员会可以通过调阅、抽查制定机关的发文登记簿和有关文件等方式，对制定机关规范性文件的制定和备案情况进行监督检查。第二十三条规定，对于不报送或者不按规定报送规范性文件备案的，市人大常委会法制工作委员会应当通知制定机关限期报送。逾期仍不报送的，由市人大常委会给予通报，并责令限期改正。
以上说明连同《备案审查办法（修订草案）》，请予审议。