访全国人大常委会办公厅研究室主任宋锐

法制日报记者　　朱宁宁
改革开放40年来,我国的法治建设与改革开放相辅相成、相伴而行、协调推进,在党中央的领导下,成功走出了一条中国特色的立法路子,仅仅用几十年时间就形成了中国特色社会主义法律体系,为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力法治保障,这是我国经济社会发展取得巨大成就的重要原因之一。
成绩来之不易,经验弥足珍贵。“在中国特色社会主义法律体系形成和完善的过程中,我国立法体制也在不断健全和发展,为做好立法工作、推进依法治国提供了制度保障。这当中,有很多重要的经验值得总结。”近日,全国人大常委会办公厅研究室主任宋锐接受《法制日报》采访,在对40年来立法工作体制机制建立基本情况进行梳理的基础上,概括出了一些重要经验。这些重要经验包括坚持党对立法工作的领导,建立健全统一而又分层次的立法体制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,坚持科学立法、民主立法和依法立法。
坚持党对立法工作的领导
坚持党的领导,是人民当家作主和依法治国的根本保证,也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。
宋锐指出:“改革开放40年来,全国人大及其常委会紧扣党和国家工作大局统筹谋划立法工作,凡是党主张的、人民需要的立法项目就及时跟进,确保党的主张通过法定程序成为国家意志；凡是立法中遇到的重大事项和难点问题,都一丝不苟向党中央请示报告,认真按照党中央部署要求抓好贯彻落实。”
尤其值得一提的,2016年党中央出台关于加强党领导立法工作的意见。“意见完善了加强党对立法工作领导的机制和举措,对于把党的领导贯穿于立法工作全过程具有重大意义。”宋锐说。
建立健全统一而又分层次的立法体制
立法是法治的前提和基础,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式和制度依托。40年来,党中央高度重视立法工作,党领导下的立法体制机制不断完善。
据宋锐介绍,继五届全国人大二次会议修订地方组织法,赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限后,1982年宪法首次确立统一又分层次的立法体制原则,扩大全国人大常委会立法权限,赋予国务院制定行政法规权；1986年,修改后的地方组织法赋予省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大市地方立法权；2000年,九届全国人大三次会议通过立法法,全面系统地规定了国家立法体制和立法程序,2015年修改立法法,赋予所有设区的市地方立法权。
“制定立法法,健全国家立法制度,维护国家法治统一,是我国立法体制发展史上的里程碑。而地方立法权的进一步下放,则为加强和创新地方治理提供了有力法治支撑,进一步完善了我国立法体制。”宋锐说。
发挥人大及其常委会立法主导作用
立法规划是每届全国人大常委会立法工作的“任务表”“施工图”。“1991年出台的《全国人大常委会立法规划(1991年10月—1993年3月)》,是第一次以‘立法规划’命名的立法工作部署文件。1993年出台的《关于今明两年立法工作的安排意见》,是全国人大常委会制定的第一个关于立法工作的计划。”据宋锐介绍,为了增强立法工作的前瞻性和计划性,七届全国人大常委会从届中开始编制立法规划。八届全国人大以来,每届任期第一年都编制本届立法规划,迄今共编制6个五年立法规划。
2015年,为贯彻党的十八届四中全会精神,新立法法健全了有立法权的人大主导立法工作的体制机制。“对于那些综合性、全局性、基础性的重要法律草案,更多由全国人大专门委员会和常委会工作机构组织牵头起草。”宋锐说,十二届全国人大常委会建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度,5年内共组织起草或提请审议法律案70件次。同时,还出台立法推进科学立法民主立法依法立法
科学立法、民主立法、依法立法是我国立法工作实践秉持的重要原则。改革开放40年来,随着我国立法工作的重点由过去“数量型、粗放型立法”逐步向“质量型、精细化立法”转变,提高立法质量、遵循立法规律成为立法工作的重中之重。
制定1982年宪法时,五届全国人大常委会将宪法草案公开征求意见。之后,公布法律草案征求社会公众意见的做法逐步成为一种制度化安排,并最早在1989年通过的全国人大议事规则中作出规定。2008年,十一届全国人大常委会委员长会议决定,凡是常委会审议的法律草案,原则上都在中国人大网上公布,重要法律草案还要在全国新闻媒体上公布。
此外,全国人大常委会加强立法调研、座谈、论证等工作,探索建立立法评估机制。2010年,十一届全国人大常委会部署开展立法后评估工作,2013年,十二届全国人大常委会从通过的第一部法律开始,建立并实施法律案通过前评估制度,逐步扩大公民对立法的有序参与。十二届全国人大常委会以来,初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见,迄今共公布法律草案80余件次。
  “可以说,公开、公平、公正原则贯穿于我们的立法全过程。”宋锐说。